Quando o Estado deve intervir na Economia? Parte 1. Por Gabriel Ferraz

Nota do editor: está é a primeira parte de um artigo escrito por Gabriel Ferraz, atualmente estudante de Economia pela USP.

A relação entre Estado e Economia

O debate de quando o Estado deve (ou pode) intervir na Economia é tão antigo quanto a própria Economia. Um debate que gera muitas paixões ideológicas por ambos os lados e que deve ser feito com muita cautela, rigor e baseado nas evidências.

Pela complexidade da questão, se torna um dever simplificá-la a ponto de esclarecer, mas não a ponto de esvaziar todo seu conteúdo. O cerne da questão é tão somente as justificativas legitimadoras da política macroeconômica (ou microeconômica) proveniente do Estado.

Tais motivos referem-se ao retorno do equilíbrio de mercado, garantindo a alocação eficiente de bens e serviços, e a redistribuição de renda, assim promovendo justiça social.

É trivial afirmar que a Economia antecede o Estado, tendo em vista a definição de Economia como o conjunto de atividades desenvolvidas pelos homens visando a produção, distribuição e o consumo  de bens e serviços necessários à sobrevivência e à qualidade de vida.

E tomando a noção clássica Weberiana de Estado como monopólio da força.[1] Agora, cabe uma análise mais minuciosa: vou afirmar que algumas propriedades das atividades mercadológicas estão presentes em sociedades antes do surgimento do Estado. Tal análise nos serve para poder destrinchar a complicada relação entre Estado e Economia, que será de muita valia se tivermos como objetivo responder a pergunta de quando o Estado deve intervir na Economia.

Quanto a essa afirmação, o comportamento de troca foi documentado entre chimpanzés-orientais (Pan troglodytes verus) em Fongoli, área sudeste do Senegal[2]. Foram observados por primatólogos 41 instâncias de trocas de ferramentes e comidas entre os chimpanzés, o que aponta para uma ancestralidade filogenética de tal comportamento com a espécie humana.

Além disso, em sociedades tradicionais troca é uma atividade habitual (figura 1) [3], embora seja diferente em certos aspectos das economias de mercado. Como por exemplo: trocas são infrequentes, há uma relação entre os trocadores ao invés de ser uma atividade impessoal, o escambo é a maneira predominante da troca, etc.

Figure 1: Objetos trocados por sociedades tradicionais.[3]

A teoria dos jogos evolucionária nos aponta que propriedade ou privatização pode ter sido favorecido pela seleção natural como solução a tragédia dos comuns [4]. A tragédia dos comuns ocorre quando um recurso esgotável é reduzido por competição individual, que reduz a aptidão 1 do grupo. [4][6][7][8]

1 “An individual’s fitness (aptidão) — its ability to perpetuate itself as measured by its
reproductive success — is determined not only by its status within its own population but also by the various interspecific associations of its species and especially by the particular community in which it exists”[5]

Esse “grupo” pode também se referir ao nível populacional ou da espécie.[6]. A tragédia é que recursos se esgotam rapidamente quando indivíduos são egotistas, enquanto se os indivíduos usarem os recursos numa taxa sustentável e permitirem o reabastecimento, o grupo como um todo se beneficia.

Pesquisa em teoria dos jogos evolucionária tem mostrado que a tragédia pode ser resolvida pela privatização de recursos ou redução da rivalidade dos concorrentes ao reduzir a taxa na qual eles exploram os recursos.[4]

Quando indivíduos “privatizam”, ou apresentam comportamento de propriedade para recursos, a pressão do indivíduo de usar o recurso antes dos outros é removida. Portanto, a tragédia dos comuns poderia ser resolvida pelo comportamento de propriedade. Segundo os teoristas de jogos, a privatização é favorecida pela seleção natural a um valor pequeno de parentesco.[4]

Todas essas evidências nos apontam que o sistema de trocas e a noção de propriedade tem raízes profundas na história da humanidade. As sociedades de “caçadores-coletores simples”, grupos humanos do fim da última grande glaciação 18.000 anos antes do presente, caracterizada pelo alto grau de mobilidade, pequena quantidade de propriedade e excedente quase não existente na produção, ao transicionarem para sociedades “caçadoras-coletoras complexas”, com o aquecimento após a glaciação, passaram a ser caracterizadas: por um aumento do sedentarismo, comunidade com aumento da densidade populacional, aumento do excendente de produção, aparecimento da propriedade pessoal como terra e um alto nível de estratificação social.[9][10]

Sendo assim, com a transição para modos de vida mais sedentários trocas proliferaram. Como aponta Vernon Smith[11]: “How is it possible that property rights and exchange could exist prior to the advent of the state and of central enforcement? The answer is to be found in reciprocity, mutual dependence, and state-like forms of control achieved through broadened kinship ties and the outright purchase of political stability. If I grow beans and you grow corn, and we exchange our surpluses, we each have a stake in protecting our respective property rights. If either of us plays the game of `steal’ rather than the game of `trade’ this will end our prospect of maintaining a trading relationship tomorrow. Once humankind opted for less nomadic forms of hunting and gathering, such reciprocal relationships would have been vastly more important.”

Então um proto-mercado existiu antes do advento do Estado, mas como aponta Jared Diamond(2013)[3]: “In small-scale societies everybody trades. However in large chiefdoms and early states with specialization of economic roles, professional traders like our modern ones emerge, as documented already by records from the dawn of writing 4000 or 5000 years ago in the Near East”.

Ou seja, um sistema de trocas com agentes especializados, feito de forma impessoal entre indivíduos que não se conhecem, com uso de um intermediário de valor tal qual uma moeda, só aparece após o surgimento do Estado.

O Estado permite estabilidade e segurança nas sociedades, pacificando a população na medida que impede que guerras sejam frequentes (figura 2), assim garantindo uma menor insegurança e incerteza nas relações e atividades inter-pessoais.

Ademais, por meio do Estado é possível resolver problemas de ação coletiva, i.e., problemas oriundos de uma situação em que todos os indivíduos estariam melhor se cooperarem, mas falham em fazer isso decorrente de conflito de interesses entre indivíduos que desincentiva a ação conjunta.[12]

Ou seja, por meio de Estado é possível, por exemplo, ter um sistema de irrigação, que, por sua vez, permite expandir a agricultura assim expandindo a especialização e divisão do trabalho, gerando uma sociedade mais afluente.

Figure 2: Porcentagem de mortes em sociedades sem Estado e com Estado. Imagem tirado de Pinker (2012)[13]

O Estado prove estabilidade jurídica e protege direitos de propriedade, o que é fundamental para o desenvolvimento e expansão da atividade mercadológica. Ele prove as regras para o funcionamento do mercado como argumenta Casson e Lee (2011)[14]: “Historically, market behavior has always been governed by rules, although they have been more intrusive for some commodities and in some localities than others. These rules relate to pricing, quality control, freedom of entry, and so on. They are enforced by law, by agreement, and by social convention. They provide reassurance to customers and help to maintain the reputation of the capitalist market system. Today, these rules are most apparent in the case of regulated natural monopolies, such as utilities, but in fact they apply to all markets.”

Ou seja, o sistema de mercado como entendemos hoje se sustenta por meio das instituições que o produzem. Segundo Douglas North (1991)[15]: “Institutions are the humanly devised constraints that structure political, economic and social interaction. They consist of both informal constraints (sanctions, taboos, customs, traditions, and codes of conduct), and formal rules (constitutions, laws, property rights). […] Institutions provide the incentive structure of an economy; as that structure evolves, it shapes the direction of economic change towards growth, stagnation, or decline.”

Como aponta Acemoglu et al.(2005)[16]:“Of primary importance to economic outcomes are the economic institutions in society such as the structure of property rights and the presence and perfection of markets. Economic institutions are important because they influence the structure of economic incentives in society. Without property rights, individuals will not have the incentive to invest in physical or human capital or adopt more efficient technologies. Economic institutions are also important because they help to allocate resources to their most efficient uses, they determine who gets profits, revenues and residual rights of control. When markets are missing or ignored (as they were in the Soviet Union, for example), gains from trade go unexploited and resources are misallocated. Societies with economic institutions that facilitate and encourage factor accumulation, innovation and the efficient allocation of resources will prosper.”

As instituições econômicas são definidas pela decisão coletiva da sociedade, o poder político as determina. Implícito na noção que o poder político determina as instituições econômicas é a ideia que existe um conflito de interesse sobre a distribuição de recursos e, portanto indiretamente sobre o conjunto de instituições econômicas.

Instituições políticas determinam as restrinções e os incentivos dos principais agentes na esfera política, implica em poder de jure, i.e., institucional, enquanto a distribuição de recursos implica em poder de facto, i.e, poder que não é institucional, como uma revolta. (figura 3)

Figure 3: Representação do framework instituicionalista[16]

A importância desse esquema é que fundamentalmente as instituições políticas determinam as instituições econômicas, assim boas instituições políticas permitem o estabelecimento de boas instituições econômicas, garantindo crescimento econômico.

Para o esclarecimento desses termos e suas evidências empíricas basta conferir Acemoglu et al. (2005, 2012, 2001, 2002)[16][17][18][19] Ou seja, não existe mercado sem Estado e todo Estado intervém na economia, sendo que para existência desse é necessário tributação, uma vez que, se essa não fosse compulsória, os incentivos dos indivíduos é de esperar outrém pagar, levando a uma situação conhecida como problema do free rider, onde ninguém contribui dado a estrutura de incentivos.

A tributação, por sua vez distorce os preços relativos dos bens, alterando os sinais que os preços convém gerando distorções alocativas assim como desincentivando trocas e afetando o excendente do consumidor e do produtor nas trocas de mercado.(figura 4)

Figure 4: Distorções gerados pela tributa¸c˜ao nas trocas de mercado.[20]

Então, embora existam evidências para trocas antes do Estado, o mercado como entendemos hoje só surgiu por advento do Estado. As instituições políticas determinam as instituições econômicas e essas determinam os resultados econômicos.

No limite, o Estado sempre intervém na Economia na medida que sua própria existência distorce os processos mercadológicas por meio da tributação, mas o Estado também garante uma diminuição na incerteza, cumprimento de contratos, propriedade privada e demais regras que permitem o bom funcionamento do mercado.

Como o Estado ao existir intervém na Economia, cabe saber quando ele pode intervir nos próprios processos mercadológicos, ao invés de meramente garantir as “regras do jogo” e o bom funcionamento desses. São essas justificativas legitimadoras que inicialmente buscamos.

Intervenção do Estado na Economia – os porquês

Tomando as instituições como dadas, toda intervenção na Economia requer justificativa. Isso se deve ao fato de que, sob certas condições como a existência de mercados completos e informação perfeita, num mercado competitivo existe um único vetor de preços que o excesso de demanda agregada é zero, i.e, existe um vetor de preços que a quantidade demandada é igual a quantidade ofertada (figura 5).

Tal resultado pode ser matematicamente demonstrado, para uma revisão da literatura cabe a leitura de Mas-Colell et al.(1995)[21], Arrow e Debreu (1954)[22], McKenzie(1954,1959)[23][24], Aumann (1964)[25], Starr (1969)[26].

Esse equilíbrio de mercado é complementado pela lei de Walras, que demostra que se n-1 mercados estão em equilíbrio, então o enésimo também está. Ou seja, existe um vetor único de preços que equilibra todos os mercados, igualando a demanda e a oferta.

Figure 5: Equilíbrio geral com produção. No equilíbrio a economia está no
máximo de eficiência produtiva e máxima eficiência alocativa, com todas as
alocações sendo Pareto ótimas.

A importância desse resultado, além de sua elegância matemática formal, é que deste se deriva o mais importante teorema da Economia: o primeiro teorema do Bem-Estar. Tal teorema diz que toda alocação de um mercado competitivo é Pareto Eficiente, i.e, é impossível melhorar a situação de alguém sem piorar a de outrem.

O primeiro teorema está para Economia tal como a seleção natural está para Biologia, pois demonstra poder de coordenação de uma entidade descentralizada nos provém uma solução socialmente ótima.

Por um processo caótico e descentralizado, em que os agentes tomam suas decisões de consumo buscando apenas seu próprio interesse, sem saber das decisões dos outros e sem ao menos conhecê-los, apenas utilizando do sistema de preços pra coordenar suas atividades estes geram bem estar para toda sociedade.

Esse resultado formal nos leva a mesma conclusão que Debreu: “the superiority of the liberal economy is incontestable and can be mathematically demonstrated.”[27].

O processo de seleção positiva do mercado competitivo foi brilhantemente descrito por Hayek (1945)[28]: “Fundamentally, in a system in which the knowledge of the relevant facts is dispersed among many people, prices can act to coordinate the separate actions of different people in the same way as subjective values help the individual to coordinate the parts of his plan. It is worth contemplating for a moment a very simple and commonplace instance of the action of the price system to see what precisely it accomplishes.Assume that somewhere in the world a new opportunity for the use of some raw material, say, tin, has arisen, or that one of the sources of supply of tin has been eliminated. It does not matter for our purpose—and it is very significant that it does not matter—which of these two causes has made tin more scarce. All that the users of tin need to know is that some of the tin they used to consume is now more profitably employed elsewhere and that, in consequence, they must economize tin. There is no need for the great majority of them even to know where the more urgent need has arisen, or in favor of what other needs they ought to husband the supply. If only some of them know directly of the new demand, and switch resources over to it, and if the people who are aware of the new gap thus created in turn fill it from still other sources, the effect will rapidly spread throughout the whole economic system and influence not only all the uses of tin but also those of its substitutes and the substitutes of these substitutes, the supply of all the things made of tin, and their substitutes, and so on; and all his without the great majority of those instrumental in bringing about these substitutions knowing anything at all about the original cause of these changes. The whole acts as one market, not because any of its members survey the whole field, but because their limited individual fields of vision sufficiently overlap so that through many intermediaries the relevant information is communicated to all. The mere fact that there is one price for any commodity—or rather that local prices are connected in a manner determined by the cost of transport, etc.—brings about the solution which (it is just conceptually possible) might have been arrived at by one single mind possessing all the information which is in fact dispersed among all the people involved in the process.”

Provido mercados completos, informação perfeita e demais condições num mercado competitvo, do ponto de vista de eficiência não há motivo para intervenção do Estado na Economia, porém se deriva do segundo teorema do Bem-Estar que a questão da eficiência é diferente da questão da equidade.

O segundo teorema nos diz que toda alocação Pareto eficiente pode ser implementada por um equilíbrio competitivo (dado que as preferências dos agentes sejam convexas). Em outras palavras, qualquer resultado que maximiza o Bem-Estar social pode ser obtido redistribuindo renda corretamente entre consumidores.

Outro resultado elegante e matematicamente rigoroso, porém pouco prático, uma vez que o conteúdo informacional que o agente responsável pela transferência necessita é demasiadamente grande, algo impossível de qualquer planejador central obter.[28]

Ademais, toda forma de distribuição é distorciva para economia, então gera-se um trade-off entre eficiência e equidade.

Para prosseguir é preciso ter em mente que o critério de Pareto-eficiêcia não olha pra desigualdade, ou seja, uma situação em que os ricos ficam mais ricos, mas os pobres saem inafetados é uma situação de melhora Pareto, embora a sociedade possa encarar como indesejável uma desigualdade muito grande.

Além disso o critério é individualista, ou seja, concebe Bem-Estar como os próprios individuos o concebem para si.

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